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【解读】戴相龙:新型合作金融是两亿小农户的选择

2020-10-15 14:18:18戴相龙 中国金融杂志

2019年7月以来,我带领中国国际经济交流中心“三位一体”农村合作经济研究课题组的成员,先后到江苏省丰县、山东省金乡县、浙江省瑞安市、河北省玉田县访问了30多家农村合作经济组织。根据一些调查,我写了《新型合作金融是两亿小农户的选择》这篇研究性文章,这是我对《中国金融》创刊70年的纪念,也是我对我国第三届中国农民丰收节的庆祝!



什么叫真正的农村合作金融


从1983年人民公社解体到2002年2月的近20年中,党中央、国务院一直提出要把农村信用社办成真正的合作金融。什么是真正的合作金融?只有把这些问题搞清楚,才可以统一新时期农村信用社改革的方向和步伐。


农村信用社的性质。我国发展农村信用社,立足于小农户的实际需要,也吸收了国际合作联盟的有关合作经济的理念,并非抱守合作制原教旨主义。我国的农村信用社主要是由小农户自愿参加、实行民主管理、主要为社员服务的农民资金互助组织,是我国农村金融体系的补充,更是农村合作经济的重要组成部分。农村信用社和农村商业银行的性质和任务不同,是农村经济发展的不同需要,不存在先进和落后、地位高低之分。


农村信用社的特征。一是组织上的群众性。乡(镇)农村信用社应争取由绝大部分农户参加,才能在农村信用社和社员之间建立起紧密的利益联系,才能使政府扶持政策普惠农民大众。2019年,我国农村每户可支配收入超过5万元,东、中、西部地区每户入股10000元、5000元、3000元以上都是可以做到的。二是管理上的民主性。只有实施民主管理,在基层农村信用社实行“一人一票”制,才能维护农村信用社的合作性质。现在,青年农民一般有高中以上文化水平,完全有能力参加民主管理。三是业务上的灵活性。农村信用社根据社员需要为社员提供信贷服务,有些业务管理不受商业银行有关制度的限制。


农村信用社的使命。一是要及时、方便地给社员提供金融服务。对所有社员发放不抵押、不担保的小额信用贷款,贷款额度一般可相当于或略高于当地每年户均可支配收入。二是要支持社员减支增收。瑞安市马屿镇汇民农村资金互助社的利润,按股金占50%、贷款占35%、存款占15%返还社员。玉田县鸦鸿桥镇的农民资金互助组织,除按股金分红,还按存款的2.5%向存款人返还利润。三是农村信用社和农民合作社、供销合作社共守合作理念,共同参加各级农民合作经济组织联合会,协调推进合作经济发展。农村商业银行可以在改进对小农户金融服务方面作出贡献,但它不可能履行农村信用社的这三项使命。把一部分农村信用社改革为农村商业银行是必要的,但是,如果认为有了农村商业银行就可以代替、终结合作金融,那是错误的。



原有农信社绝大部分直接或间接地改成了商业性金融机构


2002年中央提出对农村信用社改革实行“因地制宜、分类指导”的原则,至今,原有农村信用社的绝大部分已经被直接或间接地改成了商业性金融机构。形成这个结果有下列主要原因。


一是东部沿海地区和大中城市郊区的农村信用社,实行商业化经营的已不是原先估计的“少数”,而是比较普遍。将这一类农村信用社逐步改为股份制商业银行,还其本质面貌,是从实际出发的正确选择。实践证明,把东部沿海地区和大中城市郊区的农村信用社改为农村商业银行,完善了法人治理结构,增强了发展活力,较好地支持了三农发展。但是,农村信用社改革为农村商业银行的范围过大,步伐过快。


二是农村信用社的定义与合作金融的原则不相符。《深化农村信用社改革试点方案》提出,“把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股,为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融”。这个提法在2002年10月人民银行上报文件中出现过,但提出农民以外各类企业的股金在农村信用社中的比例不得超过50%。后来农村信用社的改革,从农户入股为主,扩大为向社会普遍吸收股份;从主要为社员服务,扩大为为三农服务;把合作金融延伸为“社区性地方金融”,并把这个社区扩展到一个县(市)。这样的县(市)农村信用社实质上是商业性金融机构。


三是思想认识和领导管理方面存在不足。有关方面及人员对我国小农户长期需要合作金融了解不深。农村信用社的管理体制改革,包括改革农村信用社与社员的关系和农村信用社与外部的关系。但长期以来,农村信用社改革没有在前者真正下工夫,而是不断地改变其隶属关系。我国农村合作经济发展没有统一的法规,对农村各种合作经济组织的改革和发展没有统一部署,生产合作、供销合作和信用合作分属三个部门领导管理,这也导致各类农村合作经济组织的改革自觉不自觉地背离了原定合作制的发展方向。



大力发展新型农村合作经济是促进农民增收、乡村振兴的必由之路


小农户的大量、长期存在决定合作金融的长期存在。据2016年的统计数据,我国土地经营规模在50亩以下的农户有2.6亿户,占农户总数97%左右,占全国耕地总面积的82%,户均耕地面积仅有5亩左右。今后扩大土地流转也不会改变我国小农户为主的经营方式。


新型农村合作经济应运而生。针对农民收入增长放缓和许多地方人均收入下降,中断18年后,2004年中央下发一号文件,采取各种措施支持农民减支增收,其中,包括鼓励发展农村合作经济。2007年国家发布《农民专业合作社法》。此后,我国农村合作经济迅速发展,到2019年全国已组建220万个农民专业合作社,辐射带动全国近一半的农户。2006年,在时任浙江省委书记习近平同志的直接关心和支持下,瑞安市成立了“农村合作经济组织联合会”,简称“农合联”,为农民专业合作社提供生产、供销、信用等综合服务。现在,浙江省早已成立了乡、县(市)、市、省四级“农合联”组织体系,形成农民合作经济组织联合发展的新格局。2017年中央一号文件对此充分肯定,要求“加强农民合作社规范化建设,积极发展生产、供销、信用综合合作”。从2007年国家发布《农民专业合作社法》开始,以促进农民增收、乡村振兴为宗旨,以依托各级政府设立区域农民合作经济组织联合组织为标志,生产、供销、信用合作“三位一体”的新型农村合作经济正在全国发展。


总结我国农村合作经济发展的历史经验教训,我们研究和提出新型农村合作经济发展的总体要求。一是以支持农民增收、乡村振兴为宗旨。现在农村常住人口近6亿,家庭生产经营收入占全部收入一半左右,为实现习近平总书记提出的到2035年我国人民生活水平达到“宽裕”目标,必须像全国实施脱贫攻坚战那样发展农村合作经济,不断提高两亿小农户的生活水平。我们在瑞安市调查中发现,参加农民专业合作社的社员收入,比没有参加合作社的农民高出30%左右。近三年,全国每年农产品加工利润和农村商业银行等金融机构的利润合计约6000多亿元。如果把供销社和农村信用社办成真正的合作经济组织,可将以上利润中的一部分转化为农民收入。二是依托各级政府分级设立农民合作经济的区域联合组织,发挥“农合联”对合作经济组织发展的自律、协调、服务、培训作用和政府与合作社的桥梁作用。三是提高农民合作经济组织的技术和管理水平,建立为三农服务的信息系统和农产品电商平台。四是坚持和完善法规和制度。依据《农民专业合作社法》制定《农村合作经济组织条例》,创造条件制定“合作社法”。五是坚持党中央、国务院对农村合作经济组织改革和发展的统一领导、统一部署。农民专业合作社单纯从事农产品生产和销售收益很少,因此,农民专业合作社发展一定要与农村供销社、农村信用社改革同步协调进行,实行以工补农、以商补农,充分发挥县乡党委和政府对农村各类合作经济组织改革和发展领导工作的主导作用。建议制定有关发展新型农村合作经济的专项文件。争取到2035年,力争参加农民合作社的农户占全部农户的比例达到90%左右。



发展新型合作金融促进新型农村合作经济发展


要继续完善由商业金融、政策金融和合作金融组成的新型农村金融体系,促进我国新型农村合作经济发展。对解决农民特别是小农户贷款难需要“三管齐下”。


农村商业银行、农村合作银行和县(市)农村信用社要在金融服务上“回归本源”。建议制定“农村商业银行管理办法”,要求农村商业银行优先吸收新型农业经营主体入股,优先为新型农业经营主体服务,普遍为小农户开办小额信用贷款业务。


要坚决执行党中央、国务院的三令五申,保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定。从长远看,县、市一部分的农村信用社将逐步改革为农村商业银行,其余应该逐步扩大农民和新型农业经营主体的股份,使其达到总股本60%以上,为办成真正的合作金融创造条件。


积极发展新型合作金融。2012年、2014年、2015年、2016年、2017年中央一号文件都提出发展新型农村合作金融。2014年中央一号文件提出:在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上,培育发展农村合作金融,不断丰富农村地区金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则,在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下,推动社区性农村资金互助组织发展。


新型农村合作金融包括两种形式:一是在社区农民内部开展资金互助,二是在有条件的农民专业合作社和供销合作社内部开展资金互助。国务院有关部门积极贯彻落实中央一号文件的要求。2014年山东省以及河北省玉田县、安徽省金寨县和湖南省沅陵县先后被批准开展农民专业合作社内的资金互助试点。2014年3月,银监会批准在全国14个省(区)设立49家独立法人的农民资金互助社。


从我们对有关县(市)实地调查看,当地党政领导和有关部门认真贯彻落实中央要求,严格按国务院有关部门试点方案进行试点,在探索新型合作金融发展模式方面积累了不少成功经验,在改善小农户融资难方面取得一定成效。但是,试点中也发现一系列问题。除少数好的典型外,参加农民资金互助的社员占社区和合作社全部社员的比例过低,融资金额过小,管理不规范,试点单位途中退出较多。建议国务院有关部门对过去5年多的试点进行认真总结,对今后5年的改革进行部署,统一认识,加强领导,扩大试点,逐步推广,开创新型合作金融发展的新局面。


一是国务院有关部门和承担改革试点的地方政府,应按党中央、国务院的要求,把发展新型合作金融的试点坚决地进行下去,不能停滞不前,更不能中断。要总结前5年,规划后5年,向党中央、国务院送交一份满意的答卷。


二是必须明确国务院的发展新型合作金融的主管部门。新型农村合作金融是农村合作经济的重要组成部分,不属于银行业机构,应明确在党中央、国务院统一的领导下,由国务院农业农村工作部门统一负责推进,地方金融监管机构负责监管,地方政府承担风险防范和化解责任,国务院有关部门紧密配合。同时,要克服过去关闭“农村合作基金会”的负面影响,提高地方政府特别是县乡政府领导开展新型合作金融试点的积极性。只要加强管理,发展新型农村合作金融的风险是可防可控的。


三是国家有关部门要维护和支持农民发展新型合作金融的权利。乡村是一个社区,正在普遍成立农民经济合作社和农民专业合作社及其联合社,乡村社区的农民和合作社成员有权开展内部资金互助。我国金融监管部门支持企业集团成立财务公司,调剂企业集团内子公司之间的资金余缺,处于弱势的社区农民和合作社更应该有这个权利。国家有关部门都要改变过去把新型合作金融机构视同一般企业进行管理的传统做法,逐步创建和完善扶持新型合作金融发展的一系列管理制度和措施。


四是规范新型合作金融的两种形式,统一制定有关管理制度和工作流程。继续推进农民专业合作社和供销社开展内部社员资金互助,重点发展乡村社区农民参加的农民资金互助社,促进成为“三位一体”农村合作经济的重要成员。以上两种试点验收合格后,行政部门不应再对其下达融资量的限额控制。规范和定型农民资金互助社。先公布全国《农民资金互助社示范章程》,再制定管理办法。农民资金互助社不属于银行业机构,不应有商号,按乡村统一设立,从向工商或民政部门登记,过渡到统一向民政部门登记。在乡(镇)设立农民资金互助社,发起人一般应要求有50人以上,以后应逐步扩大到社区内大部分农户,严禁发起人长期垄断农民资金互助社的股份。农民资金互助社的当年利润,在提取一定比例公积金后,其余应按社员股金和社员存、贷款的积分返还社员。过去的农村信用社已在乡县全面开展存贷业务,理该依法纳税,而农民资金互助组织的利润则以各种方式返还社员,是不应该纳税的。规范和定型农民专业合作社内部开办资金互助业务。这种资金互助应在规模较大的跨村跨乡的农民专业合作社进行,不应设立独立法人机构,可由农民专业合作社内设的信用服务部门承办,这个部门既可管理农民合作社对金融机构的存贷款业务,也可以办理对社员贷款的担保,组织社员开展内部资金互助。农民专业合作社内部开办社员融资,不宜也很难采取社员双方匹配方式,可以设立一定数额的资金池。社员融出和融入资金的利率参照当地商业银行,如有纯收益则在提取一定比例风险准备金后,其余纯收益应按社员融入和融出资金的积分返还社员。严禁农民专业合作社把内部社员资金互助变相扩展到乡镇社区的农民。


五是培养管理新型合作金融的专业人员。在乡村社区设立的农民资金互助社的理事长,应由当地乡村有影响力的入股社员担任,主任或经理可从农村商业银行业务骨干、村民委员会中资深会计和财经类大专学校毕业生中选聘。



作者|戴相龙「中国国际经济交流中心副理事长」

文章|《中国金融》2020年第19-20期