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【评论】庆祝改革开放40年—杜晓山:农村普惠金融可持续发展之路

2018-08-22 10:53:07金融时报

 2018年8月3日,《金融时报》记者就我国改革开放40周年以来农村金融发展等问题采访了中国小额信贷联盟理事长杜晓山教授,现将采访原文转发如下——


改革开放40年来,我国农村金融改革不断推进,特别是党的十八大提出发展普惠金融战略,农村金融改革得到了进一步深化,对“三农”发展发挥了重要作用。今天,中国社科院农村发展所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山做客《理论周刊》,回顾了我国农村金融改革的历程,对普惠金融的发展进行了客观的分析和展望。

 

《金融时报》记者:改革开放40年来,我国农村金融改革的发展经历了哪些阶段?

 

杜晓山:对我国农村金融40年改革开放发展历程的划分,人们有各自的判断界定,我认为主要有以下四个发展阶段:一是农村金融制度重新确立,农村金融市场初步形成阶段(1978年至1992)19793月恢复建立的中国农业银行接管了央行的农村金融业务,信贷对象也由以集体经济组织为主逐步调整为以农户为主。1979年随着政社合一体系的逐步瓦解,农村信用社得以剥离并划归中国农业银行管理,恢复其合作金融性质。农村地区形成以中国农业银行和农村信用合作社为主的局面,农村合作基金会也得到了快速发展。

 

二是农村金融制度改革转型,农信社改革起步阶段(1993年至2004)。农村政策性、商业性和合作性金融三足鼎立的格局逐步形成。1994年中国农业发展银行作为农村的政策性金融机构成立,农村信用合作社成为独立的金融机构,脱离中国农业银行的管理,并逐步推进了新改革试点。中国农业银行结束一身三任的历史使命,开始向国有商业银行转变。1998年,国务院颁布非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法,并于随后一年在全国范围内撤消农村合作基金会,其正式退出历史舞台。

 

三是农信社改革推开并取得显著成效,现代农村金融制度构建探索阶段(2005年至2012)。农信社改革试点范围不断扩大,并最终于2006年在全国范围内铺开。2005年人民银行推动在中西部5省区开展小额贷款公司的试点,2006年银监会推动6省区村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三种农村新型金融机构的试点,并且到2008年央行和银监会把这些试点推行到全国。2007年邮政储蓄银行成立,汇丰、花旗等外资银行先后在农村金融市场设点。四大国有商业银行开始实施返乡战略,股份制银行开始在农村增设分支机构以及民间私人贷款的放开,形成商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合,各种金融机构同时并存的新格局,奠定了我国农村金融体系的基本框架。但是,农村金融供给乏力的状况并未解决。

 

四是强调发展普惠金融,农村金融制度改革创新深化阶段(2013年至今)。中共十八大确立了为全面建成“小康”社会而奋斗的目标,为了增强金融对“三农”发展的支持作用,强调发展普惠金融,农村金融制度改革创新在这一时期进一步深化。历年中央一号文件专门对加快农村金融制度创新做出详尽规定,分别对各类金融机构提出服务“三农”的要求,要求发展新型农村合作金融组织,加大农业保险支持力度,切实发挥金融支农功能,还数次强调提出推动农村金融立法。并且在这一时期,加快农村金融创新,强化农村普惠金融发展以及金融扶贫创新方面也取得了重大成绩。

 

我国农村金融经过40年不断深化改革创新,在建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系的目标上取得了极为显著的成绩。党中央提出发展普惠金融这一金融发展战略,为这一目标的实现提供了极为强有力的动力和压力。

 

《金融时报》记者:请您介绍一下目前我国普惠金融,尤其是农村普惠金融发展的现状。

 

杜晓山:经过各方的共同努力,我国目前普惠金融发展已呈现出服务主体多元、服务覆盖面较广、移动互联网支付使用率较高的特点,人均持有银行账户(存款)数量、银行网点密度等基础金融服务水平已达到国际中上游水平,移动支付技术处于先进水平。这是十分喜人的成绩,我们应继续努力,巩固成果,更上一层楼。

 

同时,我们也应十分清醒地认识到我国普惠金融发展仍面临诸多问题与挑战:对普惠金融的认识仍有诸多的差异和误区,普惠金融服务地区和机构发展不均衡,小微企业和弱势群体融资难、融资贵的问题突出,金融资源向经济发达地区、城市地区集中的特征明显;农村金融仍是我国金融体系中最薄弱的环节;普惠金融宏观、中观和微观体系不健全,金融法律法规体系仍不完善,金融基础设施建设有待加强;“数字鸿沟”问题凸显;普惠金融的商业可持续性有待提高等问题。这些短板应是今后力争提高我国普惠金融发展水平的主攻方向和重点。我们还要特别关注低收入和贫困群体的覆盖率和服务深度不足这一短板问题的解决。总之,我国普惠金融的发展使命任重而道远。

 

《金融时报》记者:普惠金融如何才能可持续发展?

 

杜晓山:我认同中国人民银行副行长潘功胜所言,微型金融、普惠金融要在政府政策支持的基础上进行市场化操作,走保本微利的可持续发展之路。

 

对普惠金融而言,走保本微利的可持续发展之路,既不主张长期依赖补贴式的福利性金融,又不主张商业利润最大化式的金融,而是要兼顾金融供求双方利益的平衡,金融供给方兼顾自身的经济效益和社会效益间的平衡,也是逐利性和弘义性之间的平衡、“道”与“术”的平衡。“道”是指情怀、使命或价值观,而“术”是指所具备的专业技能和风控手段。这两对平衡对立统一、相辅相成。

 

首先,对偏颇的“理性经济人”理论的批判是有重要现实意义的。在我国的现实经济领域,无论对政府和监管当局,还是商业性企业,或是教学和学术研究界,以致社会公众和媒体,都应该进行认识、理念和理论上的梳理或纠偏,不应再像过去人们经常看到的那样,把商业企业追求利润最大化,而忽视社会责任和道德视为是正确的、理所当然的、无可非议的、天经地义的。

 

其次,普惠金融的特性之一是发展的可持续性,而运用特惠金融的手段不具可持续性。 我国目前主要是靠依赖补贴式的特惠金融的手段来弥补普惠金融最底端客户即贫困群体金融服务不足的缺陷。在特定的空间时间,针对特定的政策目标和服务群体,运用特惠金融的方式是必要的、可行的,但它本身有固有的缺陷,例如财政压力大、效率效益低、不可持续、易产生穷人的“等、靠、要”、易造成目标群体偏移,易引发寻租腐败等。

 

普惠金融的运作机制恰恰可以避免这些缺陷,但真正能做好普惠金融服务深度的工作,却绝非易事,需要从宏观、中观、微观三个层面统筹协调、系统地解决相关问题。不过,孟加拉乡村银行和格莱珉银行的经验(政府政策支持和入股以及贫困客户作为股东的主体参与决策和管理的合作银行)是我们可以借鉴的一个榜样。我们这样的社会主义制度国家,完全应该诞生出我们自己的“乡村银行”,更好地以金融服务于扶贫脱贫攻坚,而且从长远的视角,为共享经济、共同富裕做贡献。

 

《金融时报》记者:有人认为,目前金融支农不够的主要原因是农村中小金融机构少,因此应增加中小涉农金融机构,增加竞争,这样就可以提供普惠金融服务了。您赞同这种观点吗?

 

杜晓山:目前我们的政策上也是采取这种办法,即增设中小涉农金融机构,增加机构竞争,这从逻辑和实践上是有一定道理的。普惠金融服务对象是小微企业,普通农户,贫困户,老年人、残疾人,因为竞争加剧了,金融机构的服务对象只好往下、往过去没有或少有服务的底端客户走。但是实际上,这种设想并不能达到服务低端客户需求的目的。

 

目前在农村金融市场,在金融机构类型供给侧结构性改革上有重要缺陷。现在鼓励设立发展的全是商业性金融机构,他们都有尽量追求利润和做大贷款的冲动和目标,因此,在支持普惠金融,尤其是普惠金融的低端客户上,效果不理想,看来也不愿意和不可能服务普惠金融的低端客户。

 

从理论和现实来看,上述做法不能解决以可持续发展的方法,实现服务普惠金融的中低端客户金融需求的政策和社会目标,我们不排除有情怀、有社会责任的商业金融机构在响应党中央号召,帮助推动普惠金融的发展。但即便如此,他们也很难以普惠金融可持续发展的理念和要求惠及到普惠金融客户中的中低端群体。他们至今为止主要依赖政府财政补贴的特惠金融来做此项工作,而不是用普惠金融的理念和实践来做。

 

解决这个问题是一个系统工程,包括建立征信、支付、信息化,监管货币政策、财税政策一系列措施和手段,我认为有两个不被重视而应当解决的问题。

 

首先,对带有社会企业性质的公益性或非营利性的金融组织和合作金融组织,应从政策上倡导、鼓励和规范发展。这两类可能是我们应该在结构性改革过程中要补上短板的重要环节。现在从政策上并没有看到在这方面有明显的作为和成效。例如,从2006年起,在贫困地区鼓励发展贫困村资金互助项目,贫困村资金互助项目是财政部和国务院扶贫办及地方政府拿出了近50亿元,在1.2万个贫困村开展,但到现在还生存多少不知道,没有看到任何统计数字。我们看到的是很多地方这个项目和机构早已不复存在。这是对国家和人民不负责任,有关部门和地方政府没有担当。

 

再例如中和农信、重庆开县民丰互助合作会、陕西西乡妇女发展协会,在浙江和其他一些省规范的“三位一体”的合作社,部分的甘肃、宁夏、陕西的贫困村资金互助社等。这些组织是这两类机构里面相对做得好的典范,但是他们至今却没有受到足够的重视和制度性支持,甚至连合法地位都没有,更不要说融资来源了。

 

因为社会企业类组织,即合作性金融和非营利性金融组织其工作宗旨和目标不追求利润,而是保本微利和可持续的为社员的权益服务和中低收入农户提供金融服务,所以,从体制、制度和“道”的层面,相对于商业金融机构,他们开展普惠金融是有优势的,有特殊作用的。而一般商业金融在这方面是有缺陷的,当然,商业金融有其他方面的优势,但在这方面它却不如这些机构,所以我主张多元化发展。而我们这方面的多元没有实现。政府更需要出台政策,鼓励和支持有“道”的人或机构更积极地参与到普惠金融的推动工作中来。

 

其次,是商业性金融机构怎么解决支农、支小的问题。我认为解决的办法主要应该在政府政策,或者监管当局的政策法规上,要发挥“指挥棒”和风向标的作用。现在的考核主要是考核他们的业务指标,或者财务绩效指标,相应的给予评定和奖惩。对商业性金融机构怎么解决支农支小难的问题,我认为应改变这种考评标准和办法。一定应该同时考核他们的业务绩效和社会绩效,在理论上要拨乱反正,要指明追求利润最大化的理论是有局限性的,不是理所当然的,这种理论只是美英经济学理论,不应该作为主流理论,同是西方发达经济体的德国就不认同这种理论。在实践上,我们应增加考核评价普惠金融所要求的覆盖率、可得性和满意度等问题的指标体系,监督跟踪体系、评价体系、奖惩体系。

 

如果能把现在这样以考核财务绩效为主的“指挥棒”改变成考核评价普惠金融所要求的覆盖率、可得性和满意度等要求,也可以说是同时考核业务绩效和社会绩效指标体系的“指挥棒”,商业机构也就不得不改变他们现在脱农,追求高利润,追求大项目,追求往城里发展的冲动,这是政策导向上的问题。现在“指挥棒”硬指标就是财务目标,对普惠金融和金融扶贫多是软指标,说的多做的少,理论道义亏欠多,只是倡导,实际考核上少有体现。而且现在监管部门说的应实行“尽职免责”制度,实际上在很多商业银行,包括大型商业银行也没有落实。


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杜晓山 中国社科院农村发展研究所研究员,享受政府特殊津贴专家。历任助理研究员、副研究员、研究员和副处长、处长、所长助理、副局级学术秘书、所党委副书记、副所长、党委书记。主要社会兼职:陕西省政府扶贫开发工作顾问;中国社科院贫困问题研究中心副主任;中国县镇经济交流促进会会长;中国小额信贷联盟理事长。主要研究领域为小额信贷、扶贫、农村金融。