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【采访】杜晓山:金融服务乡村振兴的务实策略

2019-03-12 10:33:37金融时报


杜晓山 中国社科院农村发展研究所研究员,享受政府特殊津贴专家。主要社会兼职:陕西省政府扶贫开发工作顾问;中国社科院贫困问题研究中心副主任;中国县镇经济交流促进会会长;中国小额信贷联盟理事长。主要研究领域为小额信贷、扶贫、农村金融。




今年“中央一号文件”的亮点是进行了确保如期完成“三农”硬任务的总部署。今明两年的硬任务是确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽,建成8亿亩高标准农田,实现农村人居环境阶段性明显改善,基本完成农村宅基地使用权确权登记颁证工作等,涉及脱贫攻坚、人居环境、乡村产业、农村改革等诸多方面。

219日,中共中央、国务院发布了今年“中央一号文件”——《关于坚持农业农村优先发展 做好“三农”工作的若干意见》,这已经是第16个聚焦“三农”的“中央一号文件”。此前,人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合颁发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》(以下简称《指导意见》),就做好金融服务乡村振兴工作提出具体意见和要求。两个重要文件都涉及落实乡村振兴战略,如何领会文件精神,关注和落实好金融服务乡村振兴战略,记者日前就此采访了中国社科院农村发展所研究员,中国小额信贷联盟理事长杜晓山。

《金融时报》记者:对两个文件中的“金融服务乡村振兴”您是如何理解的?今年“中央一号文件”的突出亮点是什么?

杜晓山:人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部日前联合颁发《指导意见》,以深入贯彻落实中央农村工作会议、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018-2022)》有关要求,切实提升金融服务乡村振兴效率和水平。《指导意见》对标实施乡村振兴战略的三个阶段性目标,明确了相应阶段内金融服务乡村振兴的目标。短期内,突出目标的科学性和可行性,到2020年,要确保金融精准扶贫力度不断加大、金融支农资源不断增加、农村金融服务持续改善、涉农金融机构公司治理和支农能力明显提升。中长期,突出目标的规划性和方向性,推动建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系,最终实现城乡金融资源配置合理有序和城乡金融服务均等化。

《指导意见》指出,要坚持农村金融改革发展的正确方向,建立完善金融服务乡村振兴的市场体系、组织体系、产品体系,促进农村金融资源回流,积极引导涉农金融机构回归本源;明确重点支持领域,切实加大金融资源向乡村振兴重点领域和薄弱环节的倾斜力度,增加农村金融供给;围绕农业农村抵质押物、金融机构内部信贷管理机制、新技术应用推广、“三农”绿色金融等,强化金融产品和服务方式创新,更好满足乡村振兴多样化融资需求;充分发挥股权、债券、期货、保险等金融市场功能,建立健全多渠道资金供给体系,拓宽乡村振兴融资来源;加强金融基础设施建设,营造良好的农村金融生态环境,增强农村地区金融资源承载力和农村居民金融服务获得感。

今年“中央一号文件”对金融支持农业农村优先发展、做好“三农”工作的要求与五部委文件的精神和要求完全一致、一脉相承,同时又有新的金融服务于“硬要求”的提法。

“中央一号文件”要求:打通金融服务“三农”各个环节,建立县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制,实现普惠性涉农贷款增速总体高于各项贷款平均增速。推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源,为本地“三农”服务。研究制定商业银行“三农”事业部绩效考核和激励的具体办法。用好差别化准备金率和差异化监管等政策,切实降低“三农”信贷担保服务门槛,加快做大担保规模。鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷支持力度。按照扩面、增品、提标的要求,完善农业保险政策。推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点。支持重点领域特色农产品期货期权品种上市。

今年“中央一号文件”的亮点是进行了确保如期完成“三农”硬任务的总部署。今明两年的硬任务是确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽,建成8亿亩高标准农田,实现农村人居环境阶段性明显改善,基本完成农村宅基地使用权确权登记颁证工作等,涉及脱贫攻坚、人居环境、乡村产业、农村改革等诸多方面。而要如期完成这些硬任务,就必须落实农业农村优先发展总方针。就如何落实农业农村优先发展总方针,文件指出,各级党委和政府必须把落实“四个优先”的要求作为做好“三农”工作的头等大事,即优先考虑“三农”干部配备、优先满足“三农”发展要素配置、优先保障“三农”资金投入、优先安排农村公共服务。其中的优先保障“三农”资金投入要求就与金融支农支小、服务乡村振兴直接相连,即坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域,公共财政更大力度向“三农”倾斜,县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域。

两个文件内容丰富、具体,对金融支持乡村振兴的要求系统、完整、全面,而且具有很强的针对性。据此,可以认为,我国金融服务乡村振兴的总体框架基本成型。当前和今后,最重要的还是要能真正落实文件要求,有真正的执行力。

《金融时报》记者:乡村振兴和“三农”的金融需求是多样化、多层次的,农村金融的供给也必然要多样化、差异化的,并需加强综合性、整体性和协同性。如何让政策性、商业性和合作性银行更好地分工协作、优势互补,健全金融服务组织体系?

杜晓山:《指导意见》要求,金融支农资源不断增加。涉农银行业金融机构涉农贷款余额高于上年,农户贷款和新型农业经营主体贷款保持较快增速。债券、股票等资本市场服务“三农”水平持续提升。农业保险险种持续增加,覆盖面有效提升。期货市场发挥价格发现和风险分散功能。

在我国目前的银行业、证券业、保险业市场中,银行业资产约占80%,这说明三者发展的不平衡,例如,通过资本市场实现融资的农业龙头企业占比很低,同时,这也说明银行信贷市场的重要性。因此,一方面要逐步解决三者的均衡发展问题,另一方面要着力解决银行服务“三农”不足的短板。《指导意见》分别给政策性银行、商业银行以及农村中小金融机构进行了具体的目标任务分配。各类金融机构要正确定位、明确分工、各司其职、协同配合、形成合力。但是,我国目前的合作金融还在不断弱化,农信社已经并在继续转制成农商行,新型合作金融弱小,合作金融领域鱼龙混杂、良莠不齐。

当前我国农村信贷对农业发展的支持力度依然不足,农村小微企业、新型农业经营主体和农户贷款依然受到较多限制,农村中的信贷结构需要进一步优化。央行发布的数据显示,截至2018年年末,涉农贷款同比增长5.6%,增速比上年末低4.1个百分点;与2018年各项贷款余额同比增速12.6%相比,二者相差7个百分点,说明支农力度在弱化。

开发性、政策性金融机构应该在业务范围内为乡村振兴提供中长期信贷支持。进一步发挥其在乡村振兴战略中的作用,特别是不断完善农村地区基础设施。国开行要加大对“三农”业务支持保障和资源倾斜力度,加强政策创新与支持引导。例如,支持村容村貌整治提升工程、农村基础设施建设和节水供水、饮水安全等工程,支持农村地区宽带网络和移动通信网络覆盖,缩小城乡数字化差距。农业发展银行突出“粮食安全与脱贫攻坚”两个重点领域以及支持农村基础设施和涉农小微企业的发展。

《指导意见》特别要求商业银行加大县域信贷投放,其中单独提及农行及邮储银行,为其部署了具体任务目标。对中国农业银行强调实施互联网金融服务‘三农’工程及着力提高农村金融服务覆盖面和信贷渗透率。要求中国邮政储蓄银行发挥好网点网络优势、资金优势和丰富的小额贷款专营经验及坚持零售商业银行的小微普惠领域的金融服务战略定位。农行将深入贯彻落实《指导意见》要求,推动金融扶贫工作再上新台阶;深入实施服务乡村振兴‘七大行动’;利用现代科技手段服务乡村振兴,努力成为服务乡村振兴的主力银行、领军银行。邮储银行将坚持服务“三农”、中小企业和社区的市场定位,充分发挥点多面广、队伍深入乡村的特色和优势,切实加大乡村振兴支持力度,提高“三农”服务能力,着力推进服务乡村振兴“五大工程。

《指导意见》提出“强化农村中小金融机构支农主力军作用” 。要求保持农信社(含农商行、农合行)县域金融机构坚持服务县域、支农支小的市场定位,法人地位和数量总体稳定。积极探索农村信用社省联社改革路径;淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能,突出专业化服务功能。村镇银行要强化支农支小战略定力,向乡镇延伸服务触角。县域法人金融机构资金投放使用应以涉农业务为主,要把防控涉农贷款风险放在更加重要的位置。积极发挥小额贷款公司等其他机构服务乡村振兴的有益补充作用。探索新型农村合作金融发展的有效途径,稳妥开展农民合作社内部信用合作试点。在实践中,上述不同类型农村中小金融机构在各地也都有不少有示范借鉴意义的实例。

《金融时报》记者:您如何看待规范的合作金融和非营利小额信贷组织在金融服务乡村振兴和脱贫攻坚过程中的作用?

杜晓山:今年“中央一号文件”确定的硬任务中第一项就是聚力精准扶贫施策,决战决胜脱贫攻坚,并鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷支持力度。五部委《指导意见》提出到2020年,金融服务乡村振兴实现目标的第一条就是金融精准扶贫力度不断加大。

另外,就发展合作金融问题,日前中办国办印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》提出提升金融服务小农户水平。发展农村普惠金融,切实加大对小农户生产发展的信贷支持。支持农村合作金融规范发展,扶持农村资金互助组织,通过试点稳妥开展农民合作社内部信用合作。鼓励发展为小农户服务的小额贷款机构,开发专门的信贷产品。五部委《指导意见》也提出探索新型农村合作金融发展的有效途径,稳妥开展农民合作社内部信用合作试点。其实,过去多年的“中央一号文件”也多次提出发展多种形式的新型合作金融的要求,如2014年“中央一号文件”对此有近200字的提法,尤为详细具体。但总的说来,贯彻落实有相当差距。

就金融服务乡村振兴和脱贫攻坚应注意发挥规范的合作金融和公益/非营利小额信贷组织的作用问题,我个人认为,目前在农村金融市场的金融组织体系方面,供给侧结构性改革有个问题应当关注。现在政策鼓励设立发展的全是商业性金融机构(包括农信社的农商行改革方向),他们多有尽量追求利润、做大贷款和“离农脱小”的冲动和目标,因此,在支持普惠金融,尤其是普惠金融的低端客户,即低收入和贫困农户,效果不理想。

从理论和现实来看,只采用增加农村中小商业金融机构以及鼓励竞争的方式并不能解决普惠金融发展的痛点难点,这种做法不能实现以可持续发展的方法,服务普惠金融的中低端客户(普通农户、低收入农户和贫困户)金融需求的政策目标和社会目标。不排除有情怀、有社会责任的商业金融机构的确在积极响应党中央号召,帮助推动普惠金融的发展,但即便如此,他们也很难以普惠金融可持续发展的理念和要求惠及到普惠金融客户中的中低端,尤其是贫困群体。他们至今为止,主要依赖政府财政补贴的特惠金融理念和手段做此项工作,而不是用普惠金融的理念来践行。

解决这个问题当然是一个系统工程,包括政策上和技术上的一系列措施和手段。但是我想强调的是,对带有社会企业性质(不以盈利为目的,追求社会发展目标和可持续发展)的公益性的金融组织和合作金融组织,应从政策法规上倡导、鼓励和规范发展,并制订专门和具体管理办法。因为社会企业类组织,即合作性金融和非营利性金融组织,他们的工作宗旨和目标不追求利润,而是保本微利和可持续的为社员的权益服务和中低收入农户提供金融服务,所以从体制、机制和“道”(情怀、使命或价值观)的层面,相对于商业金融机构,他们开展普惠金融服务弱势和贫困群体是自觉自愿的、有优势和特殊作用的。而一般商业金融在这方面是有缺陷和摇摆不定的,所以金融类组织机构也要多元化发展。而我们这方面的多元没有实现。政府更需要出台政策,鼓励和支持有“道”的人或组织机构更积极地参与到推动服务普惠金融的中低端客户的工作中来,让这些弱势群体也能有尊严的、公平的获得他们应享有的金融服务。

乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。从金融服务乡村振兴的视角看,商业金融难于对“乡风文明、治理有效”直接发力,而对于合作性金融和公益/非营利性金融组织而言,则是他们固有的长处和优势,因为他们在提供金融服务的同时所开展的非金融服务活动完全可以与推动村规民约和基层组织建设相结合和相补充,而且,规范的合作性金融和公益/非营利性金融组织力量的增强和水平的提升对提高小农的凝聚力、组织化程度和基层党组织的战斗力有正面的推动作用。上述这两类社会企业类组织是我们应该在金融供给侧结构性改革过程中要补上的短板。

( 作者:本报记者 柳立 编辑:杨晶贻 )